O sistema monetário europeu na Constituição portuguesa: desajustamentos em relação à realidade e anacronismos

 

Vinte cinco anos após a criação do euro, do qual Portugal  foi um dos países fundadores, ainda permanecem na Constituição portuguesa artigos cujo enunciado  contém desajustamentos e anacronismos relativamente ao sistema monetário em que  o país está inserido. A nossa Constituição parece estar isolada neste tipo de falhas, quando a comparamos com as constituições dos principais países da zona euro, o que não deixa de ser indesejável, mesmo que  seja reduzido o risco de  daí  resultar outra legislação que colida com normas da União Monetária Europeia. Merecem atenção, em primeiro lugar,  os artigos 101º  e  102º, que fazem parte do Título IV (Sistema Financeiro e Fiscal),  da Parte II (Organização Económica). O artigo 101º da Constituição tem o seguinte enunciado: “O sistema financeiro é estruturado por lei, de modo a garantir a formação, a captação e a segurança das poupanças, bem como a aplicação dos meios finan­ceiros necessários ao desenvolvimento económico e social”. A lei serve para regulamentar o sistema financeiro, mas não consegue definir a sua estrutura, que é  determinada por factores de natureza económica e financeira. Por isso, quando se pretende que a Constituição faça referência à legislação sobre o sistema financeiro, faz sentido dizer que ela o regulamenta, mas é demasiado ambicioso dizer que ela o estrutura. No sistema financeiro encontramos três grandes segmentos:  as instituições financeiras, onde  os  bancos são o tipo dominante,  os mercados financeiros e o sector dos seguros e fundos de pensões.  Neste contexto, o que a Constituição poderia dizer, com rigor, é  que a lei regulamenta o funcionamento do sistema financeiro e a criação de instituições financeiras, e atribui a sua supervisão às entidades com competência para esse fim, tendo em vista assegurar a estabilidade do financiamento da economia,  bem como a protecção dos depositantes e outros aforradores. Deste modo se reconhecia, de forma  mais adequada, a relevância da regulamentação e supervisão do sistema financeiro, da qual estão incumbidas as seguintes entidades: o Banco de Portugal, a Comissão do Mercado de Valores Mobiliários e a Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões. Destas três entidades de supervisão, a Constituição apenas faz referência ao primeiro. O problema é que o artigo 102º, onde é feita essa referência, tem o seguinte enunciado: “O Banco de Portugal é o banco central nacional e exerce as suas funções nos termos da lei e das normas internacionais a que o Estado Português se vincule”,  o qual não traduz, nem com rigor nem com clareza, a realidade em que estamos inseridos desde a entrada no euro em 1999, e essa discrepância acentuou-se  com a criação do Mecanismo Único de Supervisão em 2014.  Com a entrada no euro, o Banco de Portugal passou a fazer parte do Euro-sistema, o qual é constituído pelo BCE e pelos bancos centrais nacionais da zona euro.  Isto significa que o Banco de Portugal não exerce as funções de banco central, incluindo as da política monetária e cambial, de forma autónoma, sendo, tal como os restantes bancos centrais nacionais da zona euro, executante das políticas monetária e cambial decididas pelo conselho de governadores do BCE.  Neste contexto, a maior parte do refinanciamento aos bancos da zona euro é levada a cabo  em leilões centralizados no BCE. Aos bancos centrais nacionais cabe apenas concretizar o refinanciamento resultante desses leilões na parte atribuída aos bancos do seu país. Apenas o recurso à Facilidade Permanente de Cedência de Liquidez (FPCL) se faz ainda entre cada banco central nacional e os bancos do seu país, sem intervenção do BCE.  Não podemos afastar a possibilidade de, no futuro, essas operações virem a dispensar totalmente a intervenção dos bancos centrais nacionais, uma vez ultrapassados alguns problemas de escala, e o recurso à FPCL pode também vir a ser objecto de alguma forma de centralização.  A concentração bancária, cada vez mais acentuada, irá, seguramente, contribuir para esse processo de centralização. Também os maiores montantes dos pagamentos na zona euro, que passam por duas grandes infraestruturas: TARGET 2 e TIPS, dispensam a intervenção dos bancos centrais nacionais, que se restringe a uma parte cada vez menor dos pagamentos: a emissão de notas e alguns serviços de compensação como o SICOI, que funciona sob a tutela do Banco de Portugal. No que diz respeito à componente de supervisão, desde a entrada em funcionamento do Mecanismo Único  de Supervisão, em 2014, cabe ao BCE a supervisão das instituições  de grande dimensão, cujo activo seja superior a um determinado limite, que actualmente é 30000 milhões de euros,  sejam economicamente relevantes para o seu país ou para a União Europeia,  ou tenham recorrido a financiamento do Mecanismo Europeu de Estabilidade.  Isto significa que, no presente, todos os grandes bancos portugueses estão sob a supervisão directa do BCE, ainda que acompanhada por equipas do Banco de Portugal.   O que atrás descrevi mostra que o Banco de Portugal deixou totalmente de ter a incumbência de algumas funções de banco central, e relativamente a outras   mantém apenas a incumbência parcial. São poucas as que ainda lhe cabem em plenitude.   Esta realidade não está devidamente traduzida no artigo 102º, que contém implícita a ideia de que o Banco de Portugal continua a exercer, de forma plena, as funções de banco central, com a mera restrição de que o faz de acordo com normas internacionais a que Portugal se vinculou. É dificilmente sustentável o  argumento de  que o enunciado do artigo 102º permite uma interpretação suficientemente extensiva, que abranja a realidade da União Monetária Europeia.  Na verdade, permanece na Constituição Portuguesa um outro preceito que contraria essa interpretação, e cujo enunciado torna evidente que o texto constitucional tem subjacente uma concepção desajustada do que é, e como funciona, o sistema monetário da zona euro.  Trata-se da alínea r) do artigo 227º (Poderes das regiões autónomas),  que define como fazendo parte dos poderes dessas regiões: “Participar na definição e execução das políticas fiscal, monetária, finan­ceira e cambial, de modo a assegurar o controlo regional dos meios de pagamento em circulação e o financiamento dos investimentos neces­sários ao seu desenvolvimento económico-social”. Esta alínea, totalmente anacrónica, não tem qualquer base real, dado que nem sequer   o governo da República tem os poderes nela referidos, com excepção da política fiscal.   
A centralização dos sistemas de pagamentos e do refinanciamento bancário no BCE é  o resultado natural da União Monetária, e as suas implicações constitucionais foram discutidas na Alemanha, no início da década de 90, isto é, bem antes do  lançamento do euro, como mostrou Wilhelm Nölling, na época presidente do Banco Central de Hamburgo, no livro Monetary Policy in Europe after Maastricht, editado em 1994. Nölling expôs no seu livro a reflexão feita por vários constitucionalistas alemães e um grupo de trabalho do Bundesbank sobre a forma  como a questão do banco central no contexto  da moeda única deveria ser incluída na Constituição da Alemanha. Toda essa reflexão tomou como ponto assente que  a participação na União Monetária implicava para a Alemanha a perda da sua soberania monetária, o que afectou alguns dos fundamentos básicos da estrutura constitucional daquele país. Foram várias as propostas apresentadas para responder a esta questão, das quais destaco a que foi feita pelo Conselho do Banco Central da Alemanha, que diz o seguinte: “Os poderes e responsabilidades do Bundesbank podem ser transferidos, no quadro duma União Monetária Europeia, para  um sistema europeu independente de bancos centrais que esteja comprometido em fixar a estabilidade dos preços como seu primeiro objectivo”. Esta proposta do Bundesbank é,  no essencial,  coincidente com a redacção actual do artigo 88º da Constituição alemã (Lei Básica da República Federal).  Ao contrário da Constituição alemã, as constituições  de  outros países da zona euro, como  a Áustria, a Bélgica, a Espanha, a França, a  Itália, o  Luxemburgo e os Países Baixos, não fazem qualquer referência ao banco central e ao sistema monetário. A solução adoptada nesses países permite que a regulamentação desses assuntos se ajuste facilmente ao que é requerido pelo funcionamento do sistema monetário europeu, sem encontrar qualquer tipo de entraves ou dificuldades de natureza constitucional.  É importante que as questões do banco central e do sistema monetário tenham, na  Constituição portuguesa, um tratamento tão correcto como o que lhe dão outras constituições europeias. Para tal, a Constituição poderá ser  omissa sobre esses temas, seguindo a solução adoptada no conjunto de países atrás referidos, e deixando a restante legislação totalmente livre para se acomodar às normas europeias. Se, pelo contrário,  se pretende seguir o modelo alemão, deve, tal como este, traduzir a realidade actual da zona euro, reconhecendo que as atribuições do Banco de Portugal são transferidas para o Sistema Europeu de Bancos Centrais, no âmbito do funcionamento da União Monetária Europeia. Não o fazer mantém um indesejável anacronismo constitucional que não se observa noutros países da área do euro, e acarreta  o risco de poder induzir iniciativas legislativas  sobre o sistema financeiro que se revelem   mal fundamentadas e incapazes de  ter efeitos práticos, por entrarem em conflito com o funcionamento e as regras  do sistema monetário europeu. Portugal perdeu a oportunidade de fazer essa actualização, em primeiro lugar na revisão constitucional de 1997, momento em que já se sabia que íamos entrar no euro, e depois nas revisões de 2001 e 2004, se bem que nestas o teria feito já com atraso. Relativamente à revisão falhada de 2010, verificamos que também nesta não iria ser feita essa correcção, porque ela não consta de nenhuma das propostas de alteração constitucional apresentadas pelos diferentes partidos. Mesmo pecando por muito tardia, é conveniente que a próxima revisão constitucional inclua a correcção das falhas sobre o sistema financeiro contidas na versão actualmente  em vigor.